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创新实施“财政因素分配法”赢得改革满盘活 ——达川区“财政因素分配法”改革试点案例

经验摘要:针对过去乡镇财政预算“零基+增长”模式衍生出的乡镇发展“缺钱”办事、乡镇干部“跑部钱进”、财政刚性预算约束成为“一纸空谈”、“苍蝇式”腐败频繁滋生等问题,达川区创新实施“财政因素分配法”,按三类十因素权重比例对乡镇财政预算资金进行分配,构建起“年初因素分配、年中科学监管、年末绩效问责”的财力保障、分配、运行新机制。自2014年改革试点推行以来,达川区财政累计向乡镇投入基本财力保障资金4亿元、农村促发展资金12亿元,吸引撬动民间资本30亿元,有效激发了乡镇发展活力,全面盘活了农村经济。该做法被央视《新闻联播》《人民日报》《光明日报》等主流媒体报道。

省纪委书记批示

省纪委书记批示

原省纪委副书记、监察厅黄昌明厅长调研财政因素分配法

原省纪委副书记、监察厅黄昌明厅长调研财政因素分配法

央视专访

央视专访

为夯实县域底部基础,破解乡镇缺钱办事、“跑部钱进”乱象,达川区创新基层财政预算管理模式,推行“财政因素分配法”,按三项十因素权重比例对乡镇财政预算资金进行科学分配,构建起年初因素分配、年中科学监管、年末绩效问责的基层财力保障、分配、运行机制,不仅极大地激发了乡镇发展活力,而且从源头上扎紧了“不能腐”的制度笼子,为推动全区经济社会发展提供了可靠的制度保障。

达川黄都乡-万亩李花

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达川百节乌梅园

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达川安仁柚

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达川龙会乡花石岩美丽新村

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一、牵住改革“牛鼻子”,财政预算科学分配

达川区坚持把财力向基层倾斜、激发乡镇发展活力作为基层财政预算管理改革的主攻方向,抓住财政分配体制改革突破口,制定出台“财政因素分配法”,按三类十因素权重比例对乡镇财政预算资金进行科学分配,将财政分配运行推上制度化轨道。

(一)按保障类分配,夯实区域发展基础

户籍人口因素。根据乡镇(街道)户籍人口、维稳压力、行政运行成本、发展任务等情况,分为七个档次,每年分别给予60万元至120万元的经费补助,用于化债、解困、维稳、促发展等其他公共服务支出。

财力状况因素。对上年总财力排名后6—10位的乡镇给予财政各补助5万元,后1—5位的乡镇给予财政各补助10万元;对人均财力排名后10位的乡镇各补助10万元。

农村基础设施建设及村级组织运转因素。将各乡镇按行政村农业人口、幅员面积、村内道路、水利设施和农村社会管理工作量等情况分为三个档次,每年分别给予5至7万元经费补助。农村社区和城市社区每年分别补助5万元、8万元。此外,每年按行政村3万元、农村社区6万元、城市社区10万元补助办公经费和党建工作经费。

距离城区远近因素,将离城区40公里以上的乡镇,按距离远近分为三个档次,预算经费时每一个档次由低到高分别增加0.1个系数,每年分别给予3万元、5万元、10万元的经费补助。离城区超过60公里的乡镇,公共财政预算非税收入时,区财政每年按非税收入的70%补助,其他乡镇按60%补助。同时,各乡镇所收的配套费收入、土地出让金等,全额安排用于乡镇基础设施建设及环境综合整治。

区位事务因素,根据事权与财权相匹配原则,对国、省道过境和有渡口营运的乡镇适度给予经费补助,保障社会公益职能切实履行。有国、省道过境的乡镇每年补助3万元,有交通营运渡口的乡镇每年每个补助1万元。

(二)按工作类分配,盘活乡镇运行活力

美丽达川建设因素。适应农民市民化和小城镇建设的不断推进,根据场镇居住人口、场镇建设规模、环境治理等因素,对乡镇进行分类分档补助,一类、二类、三类乡镇分别补助30万元、25万元、20万元。

重点项目建设因素。经省、市、区党委政府确定的重点工程项目、重点产业发展项目涉及的乡镇(街道),每年给予10万元至30万元工作经费补助。

脱贫攻坚因素。当年完成脱贫任务的村补助10万元;当年完成脱贫任务的贫困户,按每人200元的标准补助乡镇;当年有脱贫任务村的乡镇补助经费5万元。

党建群团等工作因素。每个乡镇(街道)每年20万元专项经费包干使用。

(三)按激励性分配,激发干事创业热情

综合目标考核因素。按照区委区政府目标考核结果,排名前3位的乡镇(街道),公用经费系数增加0.3个系数,排名4—10位的增加0.2个系数,排名11—15位的增加0.1个系数,排名最后3位的扣减0.2个系数,排名后4—10位的扣减0.1个系数。

达川桥湾陈余村新居

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达川双庙蔬菜大棚

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罐子乡和平村小学

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农家生活条件改善

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二、完善资金监管机制,让分配资金用在“刀刃上”

在财政资金向乡镇倾斜,乡镇对资金的支配权增大的情况下,为确保乡镇管好用好预算经费,达川区在严管上下功夫,采取了一系列措施,形成了较为完善的配套制度。

(一)建立“乡财区管乡用”财政管理体制。在保持乡镇(街道)财政资金所有权、使用权和审批权不变的前提下,由区级财政直接管理并监督乡镇(街道)财政收支,推行“集中收付、基本保障、奖补激励”的管理办法。

(二)规范畅通资金拨付通道。制定了财政资金支付办法,全面优化拨付方式,减少中间环节,杜绝积压和克扣现象。乡镇(街道)公用经费由区财政部门按月拨付,项目建设资金由有关部门按进度拨付,乡镇(街道)离退休人员离退经费由区社保部门直接支付,民政优抚对象和低保人员补助、村(社区)干部基本报酬,由区财政部门打卡支付。

(三)多部门督导确保预算分配执行到位。区纪委监察、财政、审计等部门不定期对乡镇(街道)资金拨付使用情况进行巡检。重点检查民生类、基础设施建设类资金的使用情况,检查是否截留、挤占、挪用专项资金,以及项目建设的进度等。进一步强化奖惩导向,对检查排名前10位的乡镇(街道)增加第二年财政补助经费,排名后10位的乡镇(街道)将减少第二年财政补助经费。

(四)严控乡镇“三公”经费开支。出台资金运行管理“三条禁令”,严禁乡镇公款宴请、严禁部门收受礼品、严禁有关人员以权谋私,严格控制乡镇“三公”经费支出,将节约的“三公”经费全部用于民生支出。2014年开始推行财政因素分配法时,乡镇“三公”同比就下降33.83%,公务接待费同比下降59.62%。

农家书屋

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土地整治

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群众反响

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三、全面彰显改革红利,发展活力竞相迸发

达川区“财政因素分配法”是一个包含动态增长机制的分配制度,由于资金支持有保障,资金安排早知道,资金使用管理严,真正实现了乡镇“有钱办事”,基层干部有精力抓发展,群众有资金脱贫致富。

(一)干部活力全面激发,干事热情不断高涨。科学合理的财政预算,公开透明的资金分配方式,让乡镇吃下了资金“定心丸”。2018年,仅财力保障资金,麻柳镇就获得超过200万元的财政补助,最少的花红乡也超过了100万元。乡镇干部从“年初跑预算、年中跑追加、年中跑决算”的无奈中彻底解脱出来,集中精力谋发展。一批“80后”干部主动走向基层,为农村发展挥洒青春。2016年,黄聃主动申请从区级部门到马家镇工作,科学合理的财政制度解决了黄聃的后顾之忧,让他与干部们投入人力物力清理河道、兴修化粪池垃圾池、美化环境,使马家镇的面貌焕然一新。得益于“财政因素分配法”,龙会乡花石岩村为村民举办农业技术培训80多期、法规政策介绍30多期、花卉种植培训9期、烹饪培训6期、优秀文化讲座10场,经费均来自于乡里每年给村上的党组织工作经费。

(二)财政资金引领示范,民营资金不断注入。通过财政资金的引领示范效应,带动民间资本积极参与农村产业升级,推动了现代农业的加速发展。近年来,区级财政累计向乡镇投入基本财力保障资金达4亿元,投向农村促发展资金超过12亿元,吸引撬动民间资本超30亿元。利用这些资金种植水果、蔬菜45万亩,发展乌梅10万亩、青花椒2.5万亩,建成国家级畜牧养殖示范场2个,省级现代农业产业示范园1个,带领贫困人口增收明显,贫困发生率下降至1.5%,114个贫困村退出、7.9万贫困人口顺利脱贫。达川区农民人均纯收入从2013年的9035元增长到2017年的14228元。

(三)基层财力得到保障,基础设施不断完善。通过实施“财政因素分配法”,把财政资金投向乡镇基础设施将把村社道路硬化、农田水利设施建设等作为保障重点,带动掀起了农村基础设施建设热潮。自“财政因素分配法”实施以来,达川区在修建农村公路方面投入补助和奖励资金2亿元,直接撬动了20亿元社会资金,修建了9000多公里村道和社道,实现了“村村通、户户通”。完成土地整治25万亩,整治堰塘672口,新建蓄水池386口,维修渠道199公里。新建新村聚居点132个,旧村落改造提升95个,古院落保护4个。改(扩)建村小109所,新建村级医疗卫生室232个,农民群众生产生活环境得到极大改善。

(四)带动连锁改革,盘活基层社会治理。在“财政因素分配法”综合改革的影响、带动和保障下,达川区在基层社会治理方面推出了一系列有力的改革创新举措,解决了一批影响社会和谐稳定的基础性、根本性、源头性问题,收到了一招棋胜而满盘活的效果。“财政因素分配法”保障了基层财力,成功探索“互联网+社会救助”改革试点,整合12个救助部门40个救助事项,创新建立社会救助大平台,构建了远程办理、系统交换、网络监督和微信互动的办理模式,实现了群众少跑腿、“信息多跑路”,做法被民政部评为“2017年度全国社会救助领域优秀创新实践案例”。“财政因素分配法”稳定了社会秩序,创新实施“315群众工作法”,用法治思维有效化解城乡建设、劳动社保、土地征用等重点领域的信访问题1305件,信访总量比2013年下降10.88%。“财政因素分配法”规范了资金管理,在解决“权力寻租”“吃拿卡要”“苍蝇腐败”等方面探索建立了一系列制度,推动形成了风清气正、崇廉尚实的干事创业新常态。

责任编辑:张致铖

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